邵阳市工读学校校门外。该校原是一所废弃的村小。
2019年3月9日，全国人大代表、四川资阳市雁江区宴家坝村党支部书记查玉春在“两会”上提出建议，希望未成年人保护法、婚姻法中，能进一步明确家庭对未成年人的监护责任。
据封面新闻报道，查玉春表示，近段时间发生的未达刑事责任年龄未成年人犯罪案件，处理结果往往未达到社会大众的心理预期，引起社会大众对此类案件的巨大焦虑。
几天前，全国人大代表、陕西省律师协会副会长方燕也对此问题表达了关切。她表示，刑法应考虑对未成年人的行为能力做出调整，确保部分未成年人的犯罪行为得到相应制裁。
2018年底至2019年初，湖南接连发生3起未成年人涉嫌杀人事件，嫌疑人都只有十二三岁。其中两起，少年杀害了自己的母亲、双亲，另外一起的被害人只有12岁。
事后有媒体报道，涉嫌杀母的12岁少年小吴未达到刑事责任年龄，被警方抓捕4天后即被释放。但村里人不欢迎他，原学校的家长们也抗拒他回校读书。无处可去的小吴，被家人带到宾馆住了近两周，后在当地政府的协调下，被送往长沙一家机构接受为期三年的管束。
2019年1月，新京报记者实地走访了长沙市唯一的工读学校，校方称并未接收小吴，因为“暴力犯罪的未成年人不是我们招收的对象”。也有人说，小吴被送进了未成年犯管教所，对此，湖南省唯一的未管所表示并不知情。
“对于不承担刑事责任，又实施了比较严重的暴力犯罪的孩子，目前法律上存在一定空白，实践当中也确实存在着困惑。”中国政法大学法学院讲师苑宁宁说，劳教制度废止前，这类孩子可以适用收容教养制度，被送到劳教场所执行。但2013年劳教制度废止后，收容教养也失去了执行场所和具体使用程序，这些孩子的处境因此非常尴尬。
朱琦琦的入学申请表，上面记录着她的基本信息、违法事实等。
工读学校的孩子们
湖南省邵阳市工读学校位于邵阳市郊217省道东侧。这里本来是一所废弃的村小，一公里内只有未竣工的楼房和几间村屋。
学校的铁门隐藏在村屋中，两米多宽，三米多高，上面装饰着金色的花纹和一对奔跑的狮子。大门里常年挂着两把大铁锁，将门里的孩子和外面的世界分割开。
朱琦琦、刘强和张明是2018年8月进入这所学校的。
经过邵东县公安局侦查，2018年7月的一天，朱琦琦涉嫌介绍未成年人卖淫。她和一名男生因此获利6000元，她自己分到2000元。警方认为她是主犯之一，将她抓捕归案。
犯案时，朱琦琦只有13岁。依据刑法，不满14岁的未成年人不到承担刑事责任的年龄，除责令父母或监护人加以管教外，必要时可由政府收容管教。
朱琦琦没有进入司法程序，朱妈妈也在女儿被抓当天接到了邵东县公安局的电话。“他们说，你这个小孩得送到专门的工读学校学习。别的孩子去那个学校要好多钱呢，你们去不用花钱。”
朱妈妈告诉新京报记者，她不知道什么是工读学校，但实在管不了这个女儿，所以同意了警方的建议。“她不知道自己做错了事。以前去长沙抓她，回来又被她跑掉，和那些坏孩子混。”
在看守所待了一天一夜，朱琦琦被邵东县公安局送进了邵阳市工读学校。和她一起被送去的，还有一张入学申请表。
申请表是警方和学校的交接程序。上面记录着孩子的基本信息、违法事实，经过监护人及公安机关办案民警、法制部门负责人、局领导层层签字后，被交到邵阳市工读学校副校长周红手中。
和朱琦琦同一天被送来的还有两个男孩——刘强、张明。他们也是这起介绍卖淫案的参与者。
刘强比朱琦琦小一岁，个子很小，瘦瘦的，一身迷彩服挂在身上，十根手指上文着不同的图案。邵东警方认为，刘强和朱琦琦一样属于主犯，6000元中的另外4000元就是被他拿走了。
17岁的张明是三人中年纪最大的，身高将近一米八，长得壮实，把迷彩服撑得鼓鼓囊囊，戴一副金丝边眼镜。“警方认为张明伙同他人介绍未成年人卖淫。他虽然年满16岁，可以承担刑事责任了，但罪行比较轻微，也送到我们这来了。”邵阳市工读学校的一名教官说。
朱琦琦、刘强这样的孩子不在少数。全国人大代表查玉春在调研中发现，2016年，资阳市检察机关和公安机关对辖区三年内未达刑事责任年龄未成年人犯罪案件进行过统计，发现共有71名未达刑事责任年龄的未成年人涉嫌犯罪，犯罪年龄多集中在13至15周岁，犯罪类型约四分之三为侵财型犯罪。
国学课后，邵阳市工读学校的孩子们要以班级为单位汇报心得体会。这是所有课程后的必备环节。A12-A13版摄影/新京报记者 王翀鹏程
从戒网瘾学校到工读学校
按照邵东县公安局的建议，朱琦琦、刘强和张明要在邵阳市工读学校学习两年。
在这里，朱琦琦认识了25个和她一样“犯了事”的同学。他们之中有的曾盗窃抢劫，有的参与过贩毒，还有的身负命案。
“我们最开始不接收这样的孩子。”邵阳市工读学校副校长周红说，2003年初建时，学校的名字是“邵阳青少年教育学校”，是一所培养“后进生”学习兴趣、帮助未成年人戒网瘾的民办学校。直到8年前政府参与进来，学校才在原有基础上加挂了工读学校的牌子，开始接收有违法犯罪行为的未成年人。
“那是2011年，未成年人违法犯罪的问题引起了大家的重视。湖南省提出，每个地级市都要有一所特殊教育学校。”周红说，当年3月，湖南省社会治安综合治理委员会在长沙召开了一个有关特殊人群服务管理工作的会议，要求各市州在三年内创办工读学校，矫治那些有轻微违法犯罪行为、不良行为的青少年。
“说是有轻微违法、不良行为，但实际上有些严重暴力违法的孩子也送到了这个学校，比如杀人的，去年就送来过五六个。”周红说，这里的孩子小的十二三岁，大的十七八岁，因偷窃、打架斗殴违法的居多。
会后，邵阳市社会治安综合治理委员会办公室(下称“综治办”)和当地教育部门、公安部门一起考察了辖区内的三所民办学校，最终决定以“民办公助”的方式创办邵阳市工读学校。
“之所以选择这所学校，除了硬件条件好一些，最主要是他们愿意承担这个责任。”邵阳市综治办主任王平说，由于生源特殊，工读学校在社会认同、政策支持和资源保证方面比普通学校困难，“不是人人都愿意搞。”
“民办公助”模式形成后，邵阳青少年教育学校自筹60万元，加固了校舍、宿舍，加高了围墙。2014年，学校又用市教育附加费100万元、市财政经费100万元改造维修了旧教学楼，还在山坡上开辟出一块场地，修建了新教学楼和篮球场。
如今，新场地比旧场地高出十几米，几十级台阶将学校分成上下两部分。上面的孩子是家长主动送来的，戒网瘾，培养学习兴趣;下面的孩子是警察送来的，他们触犯了法律，但因未达到刑事责任年龄或者违法性质轻微在这里改造。
平时，两类孩子被严格隔离。没有老师带着，上面的不能下来，下面的也不能上去，更不能讲话。周红解释，这样做是为了避免“交叉感染”，“上面的再走错一步，就有可能变成下面的。”
两类孩子的课程设置也不一样。上面的除了法律课、传统文化、心理辅导，还有与普通中学同步的文化课;下面的学《三字经》、《弟子规》、法律知识，还要参加体能训练和生产实践。
据邵阳市综治办统计，8年间，邵阳市工读学校累计教育转化问题青少年4018名。2018年7月的数据显示，当时在校的86名学生中，被公安机关强制送读的46人。
失去执行场所的收容教养
如果是在2013年劳动教养制度被废止前，朱琦琦、刘强这样的孩子很可能会被送到劳教所，接受收容教养。
在中国，收容教养是对实施了犯罪行为而不予刑事处罚的少年适用的强制性教育、保护和矫治措施，主要针对未满16周岁的少年。
这个概念最早出现在1956年。当年2月7日，最高法院、最高检察院、司法部、公安部、原内务部在《对少年犯收押界限、补押手续和清理等问题的联合通知》中提到，对于13-18周岁的、无家可归的未成年人，犯罪程度尚不够负刑事责任的，“应由民政部门负责收容教养。”
在中国政法大学法学院讲师苑宁宁看来，当时的收容教养更像一种社会管理性质的救济措施。
1957年，北京市公安局根据市委指示，开始对违法犯罪少年适用收容教养以取代逮捕判刑。1979年，收容教养被写入刑法，规定“因不满16周岁不予处罚的违法少年，责令父母或监护人加以管教，在必要的时候，由政府收容教养”。
事实上，中国对未成年人违法犯罪行为的处置被分为两类。一类是年满16周岁触犯刑法的未成年人，和年满14周岁、不满16周岁犯故意杀人、投毒、贩毒等8项严重暴力犯罪的少年。他们需要为自己的行为承担刑事责任，经过法院审判后，被送往未成年犯管教所服刑。
另一类是不满14周岁的未成年人，以及已满14周岁、不满16周岁，犯8种严重暴力犯罪以外的罪错者。他们不承担刑事责任，不进入司法程序。
“针对第二类情况，一般就是交由家长管教或送专门学校。如果违法情节非常严重，有必要的，由政府收容教养。”苑宁宁说。
1986年，司法部颁布《少年管教所暂行管理办法(试行)》，将收容教养人员安排在少年管教所(后更名为未成年犯管教所)收容，但是单独编队。
后考虑到少管所关押的都是被判实刑的少年犯，不利于被收容教养的少年改造，司法部又于1996年1月做出决定，将被收容教养的未成年人移交到劳动教养所执行。
因为缺乏关于收容教养程序性规范，在很长一段时间内，收容教养程序也在参照劳动教养的相关规定。
“但实际上，除了极端恶性案件外，一般的孩子都会交由父母加强管教。”中国青少年犯罪研究会常务理事张荆说，特别是1995年10月公安部下发《公安机关办理未成年人违法犯罪案件的规定》后，“明确了未成年人违法犯罪送收容教养应当从严控制，凡是可以由其家长负责管教的，一律不送。”
变化发生在2013年。当年12月28日劳教制度被废止，劳教所随之成为历史。失去执行场所的收容教养难以为继，那些既不能判刑、又不能放弃管教的孩子们到底该被送到哪里，成为一个新的问题。
不再招收涉嫌严重犯罪的孩子
苑宁宁告诉新京报记者，除了被监护人领回家严加管束外，一部分孩子被转移到了工读学校。
长沙市新城学校(下称“新城学校”)就曾接收过这样的孩子。
2004年11月恢复重建之初，该校还叫长沙市工读学校。与邵阳市工读学校的民办公助性质不同，当年的新城学校是湖南省唯一的由财政全额拨款、公办性质的工读学校。依据预防未成年人犯罪法，具有“旷课”、“携带管制刀具”等9种不良行为，“纠集他人结伙滋事，扰乱治安”“多次偷窃”等9种严重不良行为，以及有违法和轻微犯罪行为的未成年人，可以被送到这里矫治、教育。
“刚复建时，学校的围墙有四五米高，校园里常年停着警车。”新城学校的一名老师说，那时，大部分孩子是被社区或派出所强制送来的，年纪比较小，“都是在社会上混了几年的那种，根本不像学生。”
这名老师教过一个女生，十三四岁，常年混在酒吧，吸毒，送来时得了性病;还有一些在外面小偷小摸，经常撬汽车尾箱。
但这样的孩子，新城学校只接收了两年。
“一方面，2006年前后出现了一些民办的强制性管理学校，管理模式和我们不同。”新城学校副校长梁树柏说，那些学校不放假，家长把孩子送进去就不用管了。
另一方面是管理权限问题。“我们毕竟还是学校，对学生不能强制，更没有执法权。不能打骂，更不能体罚，只能对学生进行思想教育。”新城学校副校长周向红说。
2019年春节前，主管学生教育的许老师被学生打了。当时，打人的学生和另一名老师起了冲突，许老师去处理，正坐在椅子上给学生做思想工作。没想到，学生一巴掌打过来，许老师挨了一个耳光。
这件事在老师中反响很大。有人认为他留在学校会让老师害怕。但周向红认为，如果连新城学校都不能包容这个孩子，他就真的很难继续学习了。在周向红的调解下，学生接受处罚后留下了。“所谓处罚，就是写检讨书、公开检讨，另外要和老师道歉。”
周向红说，新城学校现在明确不招收涉嫌恶性犯罪案件的未成年人。“之前很多人说湖南沅江杀母案中的孩子要来我们学校，但并没有。这种孩子不是我们的招生对象。”
2012年，新城学校彻底更名，招收具有不良行为、严重不良行为和有违法和轻微犯罪行为、不适合在原校学习的中学生。被家长送到这里的孩子，多数有厌学、网瘾、叛逆等问题，但极少有涉嫌犯罪的学生，更不会涉及杀人、抢劫等严重暴力犯罪。
如今，学校的监狱式高墙和大铁门早已拆除，具有造型感的石头门廊和电动伸缩门和普通学校没什么两样。
像新城学校一样，全国许多地方的工读学校做出了类似改变。由于管理权限、管理尺度等问题，他们在招生时渐渐退到了犯罪这条红线之后，他们接收的问题最严重的孩子也只是涉嫌轻微违法。
2019年3月8日，全国人大代表、湖南省永州市蓝山县毛俊村党支部书记廖仁旺向大会提交了《关于健全预防未成年人犯罪的教育监管体系建好办好工读学校的建议》。他希望每个市州都能建一所工读学校，具有严重不良行为甚至犯罪的不满十四周岁而家长无力管教的未成年人，要依法强制性送到工读学校接受教育。
能否送进未管所
除了工读学校，有些“犯了事”的孩子会被送进未成年犯管教所。
据东南网2014年报道，一对11岁双胞胎男孩涉嫌故意伤害致人死亡后，被送往福建省未管所收容教养。
与工读学校不同，未成年犯管教所是未成年人的监狱，专门关押14-18周岁被判实刑的未成年犯。其中，年满14岁、未满16岁的未成年犯，都是因为杀人、放火、强奸、抢劫等8种严重暴力犯罪被判刑的。
“理论上来说，那些不到刑事责任年龄的孩子，不能进入司法程序，不能被判刑，因此不该进入未管所。”苑宁宁说，但这些孩子的家庭监护能力很弱，如果不能去工读学校，把他们留在社会上放任不管，可能出现更严重的问题。“所以从维护社会治安的角度考虑，通过多部门协调，司法部发过一个内部通知：公安机关做出收容教养决定后，可以根据需要(将这部分孩子)移送到未管所，由未管所代管。”
据苑宁宁介绍，遇到这样的未成年人，负责侦办案件的基层公安机关需要通过内部程序向省级公安厅申请，公安厅认为可以适用收容教养并批准后，再由基层公安机关作出收容教养决定并交付执行。“一般情况下，被收容教养的未成年人会先被移送至司法行政部门，由当地的监狱管理局交给未管所代管。”苑宁宁说，这种方式没有法律授权，也是违反法定程序的，但在一些地区确有尝试。
苑宁宁在甘肃未成年犯管教所就遇到过这样一个孩子，只有13岁，已经杀了两个人，没有父母，被政府收容教养。
另一个问题出在“代管”，代管是代为管理，而非正式羁押。他们与真正的未成年犯穿不同的衣服，单独关押，不戴戒具，不用从事劳动。但在代管期限上，法律没有明确规定，有些地方会把这些孩子一直关在里面，直到成年。苑宁宁说，这很不合理，可能变成一种变相羁押。“如果孩子的父母要打行政诉讼去告状，也是很大的麻烦，司法行政部门败诉的风险很大。”
北方某地的未管所就有过这样的案例。当时，未管所代管了两名收容教养的孩子，派驻检察官便不断发出检察意见书和纠正违法通知书，表示在未管所收容教养是违法的。
“未管所也很困惑，这是上级部门协调下来的，我能有什么办法?但是换个角度看，如果孩子在未管所出现了意外，比如受伤，甚至死亡，作为法律监督机关的检察院就会被认为没尽到监督职责，就会被追责。”苑宁宁说。
据知情人士透露，全国人大社会建设委员会今年将重点推进修改《未成年人保护法》，并形成《预防未成年人犯罪法》修订草案和修改说明，经委员会全体会议审议通过后，预计将提请2019年10月召开的全国人大常委会会议进行初次审议。主要修改方向为增加未成年人违法犯罪后的多样性处置措施。
“措施之一是激活收容教养，明确执行场所，适用程序方面希望能够司法化，像办理一个案件一样，经过相关部门，而不是公安一家说了算，这样也是为了防止公安机关权力滥用。”上述知情人说。
第二是对于具有法定情节的孩子，不管监护人是否同意，都可以通过相关部门做出决定的方式，强制转入专门学校学习。
此外，此次修改还可能提出社区矫治性质的措施，由社工跟进，帮孩子执行有期限的矫正计划，慢慢纠正问题。上述知情人士说，“这样一来，有些孩子就不用去工读学校了。”
对此，查玉春对媒体表示，希望在预防未成年人犯罪法中增设对未达刑事责任年龄涉罪未成年人的预防、矫治专门章节。查玉春认为，可依据未成年人违法犯罪严重程度，开展有针对性的个别矫治，引入社会化帮教、网格化管理，预防其再犯罪，帮助其顺利回归社会。
据了解，目前，两部法律的修改意见正在拟定之中。
(为保护隐私，文中未成年人均为化名。)
新京报记者 王翀鹏程 湖南长沙、邵阳报道
