探寻中国特色的电动自行车治理路径
资料图：电动车。中新社记者 张斌 摄
导读：近年来，电动自行车在给人们出行带来便利的同时，也给交通秩序和安全带来了巨大挑战。如何治理和规范电动自行车，是牵涉亿万百姓人身权和财产权的法律课题。近日，清华大学法学院举办“中国电动自行车治理的经验与挑战研讨会”，记录并分享了我国电动自行车近十年来的地方立法经验，为电动自行车的治理提供了宝贵经验。本期声音版摘编会上部分专家观点，以飨读者。
立法研究需要 解决哪些问题
余凌云(清华大学法学院副院长)：电动自行车立法面临很多问题：一是允不允许使用和发展电动车，也即对电动车的管理是否可能限制公民财产权，理论上如何解释这个问题，这在学术上引发了很多争议。二是地方治理如何与“行政三法”(行政许可法、行政强制法、行政处罚法)进行衔接。目前“行政三法”正在全国人大法工委进行修改，如何回应地方治理需要是一个重要议题。在电动自行车治理过程中，地方立法能否设立新的强制、规定新的违法行为、设定新的目录(许可)，需要进一步研讨。
姜明安(北京大学法学院教授)：规范和治理电动车的第一条路径是立法，通过法律、法规、规章进行规范。目前地方性立法只能规定地方性事务，那么，电动自行车管理是不是属于地方性事务?为何不制定全国性立法?
当前，每个城市面临的电动车治理问题不一样，有的地方限制得很严，有的地方放宽，比如湖南汨罗，是个县级市，就没有限制。地方立法有道理，但有没有可能进行国家层面统一立法，然后由地方政府规章或者地方性法规制定执行性规定?
第二条路径是管理、执法。第三条路径则是老百姓观念的形成。如何让老百姓接受电动车的相关规范，公民的财产权又如何保障?可以从生产、销售、使用三个环节对电动自行车进行规范和治理。在生产环节，立法需要明确要生产多大、多重、多快的电动车;规定生产超标电动车的厂家需要承担哪些责任。在销售环节，应当制定销售名单，明确相应电动自行车的型号，并且对假冒伪劣商家进行查处。在使用环节，应当考虑制定上牌、登记、行使等规则。每个环节都需要抓好。
陈东(公安部交通管理局法规处处长)：据不完全统计，当前符合国标和超标电动自行车总量为2.7亿辆。使用者以中低收入群体为主，事故赔偿、使用方面的问题都比较多。电动车立法项目的研究非常具有现实和历史意义。首先是电动自行车的定义问题。目前非机动车有很多种类，有的是普通电动自行车、有的是电动滑板车、还有的是两轮的平衡车。滑板车和平衡车目前不认为是交通工具。其次，通过不同主体之间的讨论、论证，形成了新的国家标准。再次，在新国标制定之前曾对电动车的性质存在争议，尤其是对突破国标生产的电动车，如何对其进行定性存在困难，管理也有难题，这些都有探讨完善立法的必要。
地方立法有何 经验及特点
陈东：我国现行道路交通安全法2003年出台时，全国电动车的数量比较少，相关产业刚刚兴起，对于电动车的使用、立法中缺乏预期，现在的立法主要是对电动车进行了原则性规定——将电动车纳入非机动车进行管理，授权各地进行具体细化。对电动车的立法框架，只是明确了行驶速度、整车质量、外形尺寸的国家标准——符合标准，按照非机动车进行管理，根据的是1999年国家标准。
各地根据道路交通安全法授权，出台了一些地方性法规。目前有两种形式：一种融合在非机动车管理规范中，采取这种形式的主要有5个省市。另一种是对电动自行车专门立法，有13个地方，5省8个城市。地方电动车立法，既得益于道路交通安全法的立法授权，也得益于新立法法对设区市的相关授权。
目前国家立法机关正在对道路交通安全法进行修改，已经征求了各部门的意见，准备近期向社会公开征求意见。目前修改的总体思路是授予地方性法规立法权。电动车立法是综合性立法，涉及生产、销售。道路交通安全法无法对电动车全链条规范，需要地方立法对整个环节进行规范。电动车立法应当是综合性的、全面的、完整的。
余凌云：《北京市非机动车管理条例》的制定，立法过程非常具有针对性。条例于2018年11月1日起施行，在施行之后的这段时间内，大家对立法的印象很好，没有负面声音。广东深圳很早对电动自行车就有地方立法，效果不错。南京市《道路交通安全管理条例》已经通过并实施，江苏省的相关立法也在制定。黑龙江正在进行电动自行车立法。
王庆祥(北京市政府法制办处长)：北京市的地方立法并非最早，但是在其他地方立法经验的基础上，有一些亮点。立法过程中进行了很多调研，北京市立法的主要思路和基本原则是：
第一，坚持维护国家法制统一。我国是一元多极立法体系，对于电动自行车立法中的关键问题，社会公众和生产厂商的认识存在偏差，对于是否进行严格规范存在争议;对于销售环节是适用产品质量法还是道路交通安全法也存在争议。北京市的立法坚持道路交通安全法确定了机动车和非机动车的管理分类，确立了基本原则;坚持产品质量法对于电动自行车、电动摩托车的标准，在立法出台之前，工商和质检对生产销售进行了整治和治理。
第二，实施全环节管理，源头治理。由于政府初期并未对电动自行车及时管理，销售出于失控情况。如何对百姓的信赖利益进行保障是难点。重点是对生产、销售的不执行产品质量法的问题进行治理。
第三，积极稳妥推进原则。北京市立法对电动车进行系统的规范，必然会影响百姓利益，因此设置了3年过渡期，对百姓购买的车辆不是一刀切地禁止，而是引导。坚持对生产销售环节的治理先行，在3年过渡期逐步消化存量。坚持舆论宣传先行，形成公民对电动车的合理预期，法律出台之后半年作为试行期，也为社会接受法律制度的变化提供了很好的基础。
第四，疏堵结合。北京市城市交通拥堵和环境污染问题比较严重，希望通过规范促进使用非机动车，从而缓解以上问题，让公众树立安全意识。
邹维萍(北京市人大法工委副主任)：《北京市非机动车管理条例》以电动自行车和互联网自行车为规制重点。在条例的制度设计过程中，规范了各个环节。一个制度设计是销售环节，条例通过产品销售目录，以国标为唯一标准，将符合国标的产品即纳入产品销售目录，这个目录是开放的。另一个制度设计是登记环节。北京市电动车必须登记，取得行驶证、号牌。为了促进公民购买合标电动车，对于符合目录的车辆，免费发放行驶证、号牌;而不符合的车辆，则取得临时行驶证、号牌，临时号牌具有3年的过渡期。此外，对罚则等问题也作了规范。
同时，北京也启动了对实施办法的修改。在实施办法内，按照道路交通安全法提出的要求和精神明确了如何使用的问题，将滑板、平衡车等纳入规范。此外，对于头盔，标准及其质量等问题的规范作为倡导性条款。把电动三轮车和四轮车纳入机动车进行管理。法律的生命在于实施，希望后期的执法监督要跟得上。
杜莹(北京市公安局交通局法制处副处长)：执法中的问题通过立法予以解决，首先解决了部门职责分工的问题，北京市立法通过职责分工，明确了各部门的职责;通过目录解决了源头管理。第二是解决存量车问题。第三是完善非机动车通行安全规范。第四是提高了对非机动车严重违法行为执法力度，对一些严重行为，确定了现场强制措施，对于严重违法行为设置了高额罚款。
当前治理有何 成效和不足
冯新毅(广东省深圳市公安局交通管理局副局长)：截至目前，深圳市电动自行车限行道路共586条，原特区内90%的主次干道、原特区外中心城区道路均已实施限行。目前深圳市禁摩限电的总体运作模式是“强化限行、强化打击、强化疏导”，从源头到路面开展联合整治，落实检查监督制度，每月将工作情况定期通报到市、区主要领导，促进了工作有效开展。
自2012年起对民生行业电动自行车实行备案管理。明确从事报刊投递(含快递、外卖)、运送燃气和桶装饮用水及鲜奶以及涉及市政设施抢修的行业可申请备案。备案车辆不受限行管理限制。此外，通过“六统一”(统一工作人员服装样式、统一工作人员持证管理、统一送餐车辆编号管理、统一佩戴骑行安全头盔、统一平台信用管理体系、统一购置人员和车辆保险)和“六不准”(不准使用超标外卖送餐车、不准载人或实施非法拉客、不准超载、不准冲红灯、不准走机动车道、不准逆行)对快递、外卖配送车辆进行精细化管理。
近年来深圳市禁摩限电取得了重大的工作成效。首先是交通事故死亡人数连续下降，实现六年来涉及“五类车”交通事故及死亡人数连续持续下降，全市交通事故死亡人数连续14年下降。其次是交通文明指数明显提升。
《深圳经济特区道路交通安全违法行为处罚条例》对电动车违法行为进行了明确规定，突出“重典治乱”。目前处罚条例的修订工作也列入今年立法计划。此外，深圳市正在推动《深圳市电动自行车管理若干规定》的出台，预计该规定将于2019年7月份颁布，12年1日正式施行。
下一步的工作思路是，首先要充分做好风险评估，分层消化、平稳过渡;二是成立市电动自行车管理办公室;三是为市民发放过渡标识及登记号牌;四是尽量满足存量电动二轮车的纳管需求;五是加大全面禁行区域的公共交通投入。
蔡卫国(江苏省南京市公安局交管局法制处处长)：江苏省是电动车生产、使用大省，全省生产厂家超过300家，年产电动自行车超过1000万辆，目前全省电动自行车(包括不符合国家标准的电动自行车)保有量就达3300多万辆，其中南京超过400万辆。不合标准车辆多、交通违法多、交通事故多、火灾事故多、被盗案件多是电动自行车存在的主要问题。
在电动自行车的管理中存在以下问题：一是源头监管不到位，生产、流通环节监管缺位，车辆超标问题未得到根本解决，大量超标电动自行车流入市场。二是驾驶人交通意识淡薄，交通违法行为多发，实际交通管理过程中存在执行难、管理难等问题，法律保障也还不够健全。三是事故理赔难度大，电动自行车投保率低，发生事故后损害赔偿难度较大、医疗费用难以落实。四是特殊行业群体大，从事快递、外卖及环卫等行业的电动自行车保有量较大，且使用频率高，尚未形成有效的行业管理。五是法规标准缺失滞后，尚未制定出台针对电动自行车管理的法规或规章，而仅在地方性法规的部分章节中予以原则性规定。此外新旧国标电动自行车的衔接管理普遍存在缺失。
《南京市道路交通安全条例》已经获批，接下来，将制定《江苏省电动自行车管理条例》和《南京市非机动车管理办法》，进一步加大电动自行车管理力度，推动车辆属性与号牌鉴定工作。
邓胜斌(浙江省衢州市司法局局长)：衢州市对电动自行车的管理主要做了以下工作：第一，设立了目录进行管理，符合目录，方可销售。第二，立法创制性的规定，比如在没有划分的混合车道时速规定为20km/h。第三，强制保险。在立法中规定了鼓励强制保险。在实施过程中，政府通过补助引导大家参保。第四，关于佩戴头盔，开始是鼓励，后来认识到佩戴头盔非常重要，所以在规定中改为“应当”两字，但没有设置罚则，对于没有佩戴头盔的，交警可以责令改正，批评教育。第五，厘清部门职能，在现实执法过程中，多次召开协调会，建立部门联合执法机制。第六，设置了法律的过渡期，真正开始路面执法距离生效有半年的缓冲期，其间对立法进行大力宣传和引导。第七，执法的联动和集中整治。第八，注意大数据信息化管理。由于警力的不足，为了管控到位，把物联网芯片嵌入牌照，便于监测行车轨迹，发现违法行为，对违法状况进行数据分析。
当前管理存在的几个问题：第一，立法权限的限制比较大，如强制保险和强制头盔。第二，管理力量需要通过技术来解决。第三，对电动车蓄电池管理存在空白。第四，对商家销售超标电动车的罚则需要完善。第五，对违法行为的教育问题要强化。第六，对外卖车辆的管理、电动三轮、四轮车的管理问题以及对外地车的管理问题要进一步研究解决。
梁宇新(广西壮族自治区南宁市公安局交通警察支队秩序科科长)：南宁市2009年出台电动车条例，对注册登记予以明确。2012年开始先行先试，对北部湾的城市进行上牌，形成一整套登记注册管理办法。注册登记之后，开始严格规范道路管理机制。最初集中整治的效果不是很好，电动自行车的秩序乱象非常普遍。2014年，规定了注册登记时对车主进行交通安全教育，才能进行后续登记。之后的执法效果很好，95%的违法行为人对教育工作表示支持。在学习教育之后的当年，电动车死亡率下降50%。
立法中也尝试进行了很多工作，如制定南宁市交通安全条例。对非机动车出现的其他情况均有考虑。但由于在自治区的立法和监管存在很多限制，地方立法较为严格。自治区等层面对于非机动车的立法没有纳入议事日程。
对于电动车的管理，应当逐渐向机动车靠拢，同时，强化行政法律责任，提高罚款额度。此外，电动车的很多具体问题也必须认真面对并加以解决，如礼让行人问题在电动车中难以落实;非机动车载人中乘客撑伞是否违法;私自使用大容量的电瓶问题如何处理等以及对于超标电动车的处置问题，若不及时处置，可能形成新型僵尸车问题。
因此提出以下建议：第一，国家立法机关可以多到基层进行调研，允许一些有特色的地方先行先试。第二，将电动车作为道交法的单独一个章节。第三，在管理中增加行政强制措施，将报废、注销、保险等问题予以考虑。
文字整理：本报记者 林楠特
稿件来源： 法制日报声音
