习近平主席在2019年新年贺词中回顾了过去一年波澜壮阔的城市化进程：“1亿多非户籍人口在城市落户的行动正在继续，1300万人在城镇找到了工作，解决棚户区问题的住房开工了580万套，新市民有了温暖的家……一个流动的中国，充满了繁荣发展的活力。”
这是时隔近5年后，对2014年年初中央明确提出的“三个一亿人”的新型城镇化目标的再次呼应。即在今后一个时期，通过拆除“篱笆墙”、降低“高门槛”和抹平城乡鸿沟，“促进约1亿农业转移人口落户城镇，改造约1亿人居住的城镇棚户区和城中村，引导约1亿人在中西部地区就近城镇化”。联想到最近一段时间，人们对新增人口数量和人口老龄化程度的忧虑，更能够体会到新年贺词中“一个流动的中国，充满了繁荣发展的活力”背后字字千钧之力。
这是一个大流动的时代。人口、资金、信息乃至于土地(经营权)，几乎所有的要素都进入了一个快速流转的轨道。大流动时代城市基层社会治理面对的挑战，是非户籍人口的高度聚集形成的土客替代。一些地区的外来人口，在数量上已经超过甚至数倍于具有本地户籍的常住居民。笔者近年来在大都市城郊农村调研，每天傍晚沿着村中小路散步，看到灯光闪烁的户数屈指可数。本地人口进城务工，甚至在镇上、市区购置了房屋;与此同时，流动人口大量导入郊区，或从事工业，也有大量从事农业生产。这是普遍发生的一种劳动力结构上的土客替代趋势。
一方面，这些流动人口为城市的发展增加了强大的活力，为城市消费者农副产品的供给作出了巨大贡献，也使本地村民在土地承包经营权流转的过程中获得了不菲的财产性收入。另一方面，传统静态式的人口管理模式和村居治理体系，在面对人户分离、土客替代的大流动时代，越发显得不合时宜。这就要求这些地区的管理者，既要保证本地居民的合法权益，包括其作为集体经济组织成员分享集体经济发展的成果和集体资产收益的权利;也要真正做到守土有责，用心、倾心地为长期生活在此的流动人口提供优质的社会服务。
流动人口高度集聚形成的土客替代现象及其潜在的矛盾问题，本质上是经济发展不平衡、不充分的结果。所以，不仅有劳务输出地与输入地的不平衡，还有粮食主产区与主销区的不平衡，水源上下游之间的不平衡，沿海与内地、南方与北方的不平衡。一些大城市自觉竞争力下降、劳动力成本上升，忧心于倚重流动人口甚至土客倒挂的既成事实。若换个角度想，21世纪最贵的是人才，人家不远千里前来投奔，恰是一座城市最值得骄傲的资本。
对于流动人口，本地人多持异样的眼光。张学友有首歌叫《纽约的司机驾着北京的梦》，多少描绘了外来移民遭遇的这种精神窘境。在美国的“进步时代”，外来移民数量巨大，甚至很多城市中移民已经占人口多数。一些本土出生的美国人感到自己的文化、宗教、种族同一性受到了威胁，遂产生了排斥态度，通过议会立法加以限制。这些年来，类似的情况也在一些一线城市出现。在城市人口规模控制的宏大叙事之下，城市的管理者如何平衡本地人与“外地人”的冲突，保障流动人口的合法权利，是一个考验其管理能力的大问题。
现代城市发展的灵魂在于开放。一个开放的城市，才能够在高流动性的时代，以其独特的魅力源源不断地吸引四面八方的人们。面对激增的人口规模、复杂的社会结构和多元的阶层、主体、诉求，城市的发展越发需要更高水平的基层社会治理创新提供支撑。这种精细化的社会治理，不仅是一种技术，更是一种艺术，其出发点和归宿点则在于实现以人为核心的城市化。
(作者为上海财经大学副教授)
曹东勃 来源：中国青年报
