原标题：国家中心城市争夺战
《中国新闻周刊》记者|蔡如鹏
有消息称，《全国城镇体系规划(2016-2030)》最终将确定4个全球城市(北京、广州、上海、深圳)和11个国家中心城市(天津、重庆、沈阳、南京、武汉、成都、西安、杭州、青岛、郑州、厦门)。
北京城市建筑群一角。北京、上海、天津、广州在2005年被确定为首批国家中心城市。图/GETTY
在刚刚结束的全国两会上，国家中心城市是部分省市代表热议的一个话题。
3月9日，李克强总理来到陕西代表团，与代表共同审议报告。西安市委书记王永康在发言时提出，目前，国家明确了8个国家中心城市，没有一个位于占国土面积近三分之一的西北地区，建议国家将西安列入国家中心城市，带动引领西北的发展。
对此，李克强回应说，“陕西是过去西北局的所在地，大秦帝国也是从关中起来的。你们研究一下，可以考虑，如果衔接好，给国务院专门写报告，尽可能给予支持。把西安作为西北的龙头，扬起来。”
总理的这一表态，给了西安代表极大的鼓舞。据《西安晚报》披露，当天下午，国家发改委由副秘书长带队，17个司局的相关领导就来到陕西代表团召开对接会，现场收集建议清单，征求代表意见。
在对接会上，国家发改委回应说，西安已经具备条件建设国家中心城市，目前正在编制关中城市群规划，其中对西安的城市定位做了描述，批复后会把西安定位为国家中心城市。
热议国家中心城市的，还有河南、湖北、四川、湖南等有城市入围或有望入围省市的代表。
“郑州是中国的中心，既是河南的省会，也是天地之中。”全国人大代表、着名作家二月河(凌解放)在发言中说，在郑州建设国家中心城市，可以对周边城市起到极大的辐射带动作用，促进周边地区的经济社会发展，不仅可以带动河南省的进一步发展，而且可以对全国乃至全世界发挥出更为强大的区位优势和吸引力。
据河南当地媒体调查，在50岁以下人群中，“郑州建设国家中心城市”是最关心的两会话题，超过了创业、互联网、社会保障等热词。
难产的城镇体系规划
国家中心城市的正式提出，最早是在2005年。当时，中国城市规划设计研究院(以下简称中规院)受建设部(现住建部)委托，在编制《全国城镇体系规划(2006-2010年)》过程中，首次使用了这个概念。不过当年并没有引起广泛的关注。
《全国城镇体系规划》是城乡规划的纲领性文件，是国家推进新型城镇化发展的综合空间规划平台。依据《城乡规划法》，由国务院城乡规划主管部门会同国务院有关部门，定期组织编制该规划，用于指导省域城镇体系规划、城市总体规划的编制。
在那轮编制过程中，中规院认为，应该在城镇体系的最高位置设立国家中心城市，让它们在金融、管理、文化和交通等方面发挥重要的中心和枢纽作用，并在规划中把北京、上海、天津、广州4个大城市确定为首批国家中心城市。
但遗憾的是，这个规划2007年虽然由建设部上报给了国务院，但一直没有得到批复。
2010年，住建部根据城市发展的新形势，又编制了新一轮的《全国城镇体系规划(2010-2020)》。在那轮规划中，中规院又在国家中心城市的名单中增加了重庆。当年2月，住建部对外公布了规划的草案，但与上一轮《全国城镇体系规划》一样，国务院也没有对其作出批复。
2014年3月，中共中央、国务院印发了《国家新型城镇化规划(2014—2020年)》，对未来城镇化的发展路径、主要目标和战略任务，提出了明确要求。为了落实这个规划，2015年，中规院再次启动了《全国城镇体系规划(2016-2030)》的编制工作。
中规院副院长李迅在接受《中国新闻周刊》采访时解释说，《国家新型城镇化规划》是国家对城镇化发展的一个顶层设计，主要是确定城镇化的目标和策略，带有宏观性、战略性，而《全国城镇体系规划(2016-2030)》则是在按照前者的总目标，具体落实城镇的空间布局。
去年，有媒体披露说，正在编制的《全国城镇体系规划(2016-2030)》将要构建一个“十百千万”的城镇体系，即十个国家中心城市、一百个国家特色城市、一千个中小城市和一万个特色镇。
这一消息公开后，很多城市都表示要争取进入国家中心城市之列。据《中国新闻周刊》不完全统计，沈阳、南京、武汉、长沙、成都、郑州、杭州、西安、青岛、宁波、厦门等都加入了这场竞赛。
按照计划，《全国城镇体系规划(2016-2030)》应该于2016年完成并上报国务院审批。但至今，该规划仍未上报国务院。
2016年10月29日，中规院原院长李晓江在参加“第13届中国城市规划学科发展论坛”时曾对与会者表示，“当前我国在推动建立空间规划体系，各个部门的规划打架打得很厉害，我们的工作已经做了大半年了，还没有到最后结束的时候，这个工作给了我们很大压力。”
记者注意到，在《全国城镇体系规划(2016-2030)》编制过程中，2016年4月、12月，国务院先后批复了发改委上报的《成渝城市群发展规划》和《促进中部地区崛起“十三五”规划》。在这两份文件中，提出支持成都、武汉和郑州建设国家中心城市。
值得注意的是，成都、武汉、郑州成为国家中心城市的途径，和此前的北京、上海、广州、天津、重庆并不一样。这五座城市成为国家中心城市的主要文件，是国务院对它们各自城市总体规划的直接批复。
依据《城乡规划法》规定，直辖市、省会城市以及国务院确定的城市，其总体规划必须上报国务院批复。其中，国务院确定的城市一般是指计划单列市、历史文化名城、城市人口超过100万，以及国务院认为重要的城市。
去年底，有消息称，《全国城镇体系规划(2016-2030)》最终将确定4个全球城市(北京、广州、上海、深圳)和11个国家中心城市(天津、重庆、沈阳、南京、武汉、成都、西安、杭州、青岛、郑州、厦门)。
“这只是众多备选方案中的一种，并不是最终方案。”一位接近规划编制的知情人告诉《中国新闻周刊》，目前规划的编制已基本完成，但由于各部委意见不统一，仍处于讨论阶段。
今年两会期间，住建部部长陈政高在接受记者采访时也表示，国家已陆续定位了多个国家中心城市，下一步还将继续推进，还会产生新的国家中心城市，但具体数量目前还没有确定。
“要带动周边发展”
国家中心城市处于城镇体系的最高层级，也被称为塔尖城市。
按照中规院的设想，国家中心城市对外要具有相当的国际影响力和竞争力，能代表国家参与国际竞争，推动国际政治、经济、文化和社会等方面的交流与合作;对内则是经济活动和资源配置的中枢，是国家综合交通和信息网络的枢纽，是科教、文化和创新中心，具备引领、辐射和集散功能。
中规院为什么要提出国家中心城市这个概念?李晓江曾解释说，他们在研究中发现，国家之间的竞争本质上是城市的竞争，所有的发达国家，都有非常发达的中心城市，这些中心城市的作用往往超出了区域和国土。
“比如纽约、伦敦、巴黎，它们在国际金融、贸易等方面起到举足轻重的作用，在全球都有重要的影响力。”李晓江说，“中国是不是也要建设一批在国家和区域拥有强大的辐射带动能力的中心城市，能代表国家参与到国际竞争中去，由此提出了建设国家中心城市的概念。”
国家发改委国土开发与地区经济研究所综合室主任贾若祥在接受《中国新闻周刊》采访时说，一般而言，城市都是在一定区域范围内投入产出效率比较高的地方，区域性中心城市更是所在经济区内投入产出效率最高的地方。
“通过建设中心城市，可以促进生产要素向重点区域集聚，从而实现此经济区内生产效率的最大化。”贾若祥说，强化中心城市的龙头带动作用，还能促进生产要素在经济区内的顺畅流动，推动国家行政区经济向经济区经济的转变。
此外，规划建设国家中心城市也被认为是缓解大城市病的一剂良药。李迅告诉《中国新闻周刊》，中国的城镇化进程还有20年左右的时间，还有3亿人要进城，将来城市如何发展?如何布局?这些都需要有顶层设计。
2015年12月，中央财经领导小组办公室副主任杨伟民在重庆出席一个论坛时曾表示，“十三五”期间，将加速发展一批中心城市，承担全国性的功能，带动区域协调发展，形成经济发展新的增长节点。“中国要解决北京这样特大城市存在的城市病，需要再有10个类似北京这样的中心城市才行。”
中国社会科学院城市发展与环境研究所研究员刘治彦在接受《中国新闻周刊》采访时表达了相同的观点。他认为，北上广深等一线城市由于基础设施、公共服务等方面的优势，产生了很强的虹吸效应，区域间的差距越来越大。
“只有形成更多的经济增长极，才能促进欠发达地区发展，同时缓解一线大城市的压力。”刘治彦说，“国家提出创建国家中心城市，正是顺应了这种趋势。”
在中规院的方案中，国家中心城市应该具备五大功能：综合服务功能、产业集群功能、物流枢纽功能、开放高地功能和人文凝聚功能。
从这些功能中不难看出，作为塔尖城市的国家中心城市，除了需要具备强劲的综合实力外，还应该能够起到引领、辐射作用。
“我们平时所讲的一线城市、二线城市，是从城市个体出发，以城市的收入水平、城市房价等重要指标为参照，讨论的是个体对城市的印象。”李晓江说：“但是我们讨论国家中心城市，强调的是它带动区域发展的能力，它在区域中的引领辐射作用、在国际国内的影响力。”
发挥对城市群的引领作用、促进城市群协同一体发展，被认为是建设国家中心城市的重要意义。今年两会期间，住建部部长陈政高在谈到国家中心城市的作用时说，一句话概括就是“要带动周边发展”。
李迅告诉《中国新闻周刊》，如何筛选国家中心城市?中规院有一套严格的评价指标体系，会对城市的各方面进行综合评估。评估的内容包括人口规模、经济实力、文化竞争力、进出口贸易、创新能力、交通条件、资本支配能力、国际化程度以及所在的城市群的地位，等等。
“一句话，不是一个单一的评价标准。”他举例说，有些城市人口规模很大，但地理位置不具中心性;有的地理条件很好，但经济实力不强;有的经济实力很强，但辐射带动作用不够……这些都不能成为国家中心城市。
在众多评价指标中，李迅认为，最重要的还是城市职能。他说，“国家中心城市要发挥的职能是在完成国家战略的过程中，起到支撑、服务、辐射、带动作用。”
不过，值得注意的是，尽管目前已有8座城市被认可为国家中心城市，但这种“认可”还只是一种愿景。“国家希望它们能够朝这个方向努力，起到带动周边地区发展的作用。”刘治彦对《中国新闻周刊》说，“但最后能不能成，还要靠它们自身的努力。”
