2022年中国财政面临着严重的减收压力，公共财政和政府性基金这两本账实际总收入比预算收入少2.7万亿元。其中，2022年全国一般公共财政收入预算完成率为96.9%，是2004年以来的最低水平。拖累2022年全国一般公共财政收入的因素包括疫情扰动、增值税留抵退税规模超预期、土地和房地产市场降温等。
但即使如此，2022年财政政策在统筹疫情防控和稳增长中仍扮演了关键角色：在收入端大规模为市场主体减负，全年新增减税降费及退税缓税缓费超过4.2万亿元，极大地缓解了企业的现金流压力；在支出端财政同样积极发力，以“稳增长”压力最大的2022年第二季度为例，公共财政和政府性基金两本账单季度使用广义赤字达3.8万亿元。
(相关资料图)
图/IC
鉴于稳增长需要和财政“余粮”下降，2023年，建议财政政策要更加积极，财政赤字结构和公共财政投向均有必要适度优化。2023年广义赤字率建议从5.8%提高至6.0%。为更好平衡“稳增长”和“防风险”，2023年狭义赤字率建议提高至3.2%（2022年预算为“2.8%左右”），中央政府适度加杠杆，而新增地方政府专项债券额度建议持平于去年的3.65万亿元。此外，鉴于“贴息工具”撬动率高、可定向支持重点领域，2023年财政“贴息工具”或有望得到更广泛使用。公共财政支出方面，投向基建的规模或难明显提升，不过建议公共消费率适度提高，以更好发挥对私人消费的挤入效应。
2023年广义赤字率有必要上调
广义赤字率有不同口径，这里是指一般公共预算和政府性基金预算这两本账对应的赤字率。2021年安排的公共财政赤字为3.57万亿元，新增专项债券额度为3.65万亿元，名义GDP为114.92万亿元，计算得2021年广义赤字率为6.3%。2022年安排的公共财政赤字为3.37万亿元，新增专项债券额度为3.65万亿元，名义GDP为121.02万亿元，计算得2022年广义赤字率为5.8%。
作为从疫情模式向常态化回归的第一年，2023年中国广义财政赤字率仍有必要上调的原因在于：一是，出口放缓除直接拖累经济外，还会通过制造业投资、就业和出口的渠道间接拖累经济，因此“稳增长”仍是2023年宏观调控的重点。从各省市自治区“两会”“开年第一会”来看，2023年“恢复和扩大消费”“扩大有效投资”同步发力，两者都需要财政资金的支持；二是，2023年可用于调节预算的资金规模锐减。一方面，在估算的减收压力下，2022年年末财政“余粮”可能降至5000亿元以下，可用于平衡2023年预算的中央预算稳定调节基金和地方结余资金大幅低于2022年；另一方面，2022年特定国有金融机构和专营机构上缴利润16500亿元是一次性的。
2023年广义赤字率或可提高至6%。2023年名义GDP同比在6%〜7%，取名义GDP同比为区间中值6.5%，估算得2023年广义财政赤字为7.77万亿元，比2022年的高约7500亿元。
财政赤字结构或将优化
2022年12月召开的中央经济工作会议指出“优化组合赤字、专项债、贴息等工具，在有效支持高质量发展中保障财政可持续和地方政府债务风险可控”。由此判断，2023年新增政府债务将更好兼顾“稳增长”和“防风险”。
我们认为，2023年狭义赤字率可提高至3.2%，中央政府适度加杠杆。按3.2%的狭义赤字率测算，2023年狭义赤字规模预计为4.12万亿元，较2022年增加7500亿元。
提高2023年狭义赤字率：一是从“稳增长”的角度看，2023年对财政逆周期调节的诉求较高，适当提高狭义赤字规模，可扩大财政政策的应对空间；二是从防风险的角度看，根据国家资产负债表研究中心的统计，2022年年末中央政府杠杆率为21.4%，近两年基本持平、变化不大，而地方政府杠杆率从2020年年末的25.3%提高至2022年末的29.0%。考虑到2021年年末城投平台有息负债已高达49.2万亿元，建议2023年中央政府适度加杠杆。此外，中央经济工作会议明确2023年“要加大中央对地方的转移支付力度，推动财力下沉，做好基层‘三保’工作”，中央政府适度加杠杆，可更好在全国范围内统筹财政资源。
建议新增地方政府专项债券额度持平于3.65万亿元。近年地方政府专项债余额持续扩张，根据财政部统计，2022年年末地方政府专项债余额为20.67万亿元，成为中国债市仅次于国债和政策性银行债的第三大债券品种。近年专项债在有力支撑经济的同时，其债务可持续问题也出现。近两年，有近七成的新增专项债投向基建领域，由于能够产生合意现金流的基建项目不足，需通过政府性基金收入或发行再融资券来偿还。即使不考虑目前地方政府性基金支出中有八成是刚性的，难以挪腾用于偿还专项债本息，就是专项债余额和政府性基金收入缺口的持续扩大，也会导致专项债还本对再融资券的依赖度越来越高。
2023年中国经济面临的不确定性小于2022年，综合“稳增长”诉求和更加重视“防风险”来看，2023年新增专项债额度可持平于去年的3.65万亿元。2022年中央经济工作会议在部署财政工作时，指出“保障财政可持续和地方政府债务风险可控”，专项债或是重点防范领域。截至目前，31个省市自治区共获得2023年提前批专项债额度2.19万亿元，达到可获得提前批准额度的上限（2022年新增额度3.65万亿，提前批额度的上限为前一年新增额度的60%），且要求在2023年上半年用完。这更多是出于尽早发行和使用专项债、进而更早形成实物工作量和托底经济的需要，或并不意味着2023年新增地方政府专项债额度将有明显提高。
建议2023年财政“贴息工具”更广泛地使用，以支持重点领域。2022年中央财政一是对政策性开发性金融工具，按实际股权投资额予以适当贴息，期限为2年；二是对符合要求的技术改造再贷款（银行利率不高于3.2%，投向清单内的项目），中央财政贴息2.5个百分点。对技术改造再贷款贴息的政策已于2022年年末到期，总额度为2000亿元，实际投放809亿元。鉴于“贴息工具”需要的财政资金投入少，且可定向支持经济重点领域和薄弱环节，2023年“贴息工具”或会是财政逆周期调节的重要途径。
支出节奏“前置”，
公共消费率或有所提高
对于2023年的财政支出，我们建议：
第一，积极财政的着力点重回支出端。近年中国大规模实施减税降费，2022年新增减税降费及退税缓税缓费超过4.2万亿元，其中增值税留抵退税2.46万亿元，新增减税超过8000亿元，新增降费超过2000亿元，办理缓税缓费超7500亿元。上述举措极大地缓解了企业的现金流压力，但从撬动经济的角度看，近年中国税收弹性已较快回落，相关政策的作用已走弱。此外，中国正从疫情模式向常态回归，为缓解疫情对市场主体冲击而出台的各类政策，也应逐步回归常态。
2022年中央经济工作会议指出“保持必要支出强度”，全国财政工作会议指出2023年“完善税费支持政策，根据实际情况，该延续的延续，该优化的优化，着力疏解企业困难”。2023年新增减税降费规模可能有限，积极财政的着力点在于保持必要的支出强度。
第二，财政支出节奏继续“前置”。2022年中国财政支出节奏明显“前置”，我们判断2023年这一特征还将延续。一方面，“改善社会心理预期、提振发展信心”是2023年经济工作的着手点，财政支出节奏前移，有助于推动经济尽快恢复和改善预期；另一方面，2023年提前批的地方政府专项债额度达到上限并要求上半年使用完毕，也释放了2023年财政支出将前置的积极信号。
第三，公共财政资金投向基建的规模或难以明显提升。一方面，从必要性看，2022年政策性开发性金融工具已为基建项目补充资本金7399亿元，投向以传统基建为主。由于交通、水利等重大项目的施工周期在三年左右，预计2023年基建项目资本金不足的问题较2022年将有所缓解；另一方面，从支出空间看，尽管2023年财政支出强度有望提高，但在民生相关和债务付息等刚性支出的挤压下，公共财政支持基建投资仍将面临掣肘。
