聚焦泉州第三部实体法
泉州市人大常委会推进创制性立法，出台《泉州市中山路骑楼建筑保护条例》，发挥地方性法规对上位法的拾遗补缺作用——
守住乡愁记忆 延续城市文脉
泉州网12月21日讯 (记者 颜雅婷)“一条中山路，半部泉州史”。泉州中心市区中山路的前身始建于唐代，是泉州从古代到现代转折过渡的重要历史见证，近代最繁华的连排式骑楼建筑商业街，入选首批“中国历史文化街区”“中国十大历史文化名街”。中山路两侧的骑楼建筑形成于上世纪20年代，为海外华侨回乡所建，既结合了泉州民居传统特色，又浓缩了南国建筑风格，是多元文化交流融合、城市历史文脉的重要载体。今年11月23日，《泉州市中山路骑楼建筑保护条例》(以下简称《条例》)获省十三届人大常委会第七次会议批准，将于2019年1月1日起正式施行。从此，历经近百年沧桑的骑楼建筑保护将有法可依、有章可循，迈入了法治化轨道。
习近平总书记指出，“历史文化是城市的灵魂，要像爱惜自己的生命一样保护好城市历史文化遗产”“文化自信是一个国家、一个民族最基本、最深沉、最持久的力量”。近年来，市委、市政府高度重视古城保护和发展，集中力量开展“古城双修”工作。《条例》的出台，有效对接该项工作，对弘扬优秀历史文化、坚定文化自信具有深远意义。近日，泉州晚报记者走访多名参与立法工作的相关人士，一同探寻这部法规背后的故事，为您挖掘立法亮点。
骑楼建筑是古城人民和海外侨亲记忆乡愁之所系 (陈晓东 摄)
立法背景
加强骑楼建筑保护 延续城市历史文脉
“东西两座塔，南北一长街”，其中“一长街”指的便是荣膺中国十大历史文化名街的泉州中山路。对老泉州人而言，这条商业街承载着泉州的商脉、文脉，特别是骑楼建筑，更体现了中西方建筑文化的相互交流、碰撞与融合，体现了泉州人拼搏奋斗、爱国爱乡和包容开放的精神，是古城人民和海外侨亲记忆乡愁之所系。
然而近年来，骑楼建筑年久失修、基础设施落后、消防隐患多等问题日益凸显，甚至出现倒塌、烧毁等情况，造成难以挽回的重大损失。市委、市政府和中山路居民、古城民众、泉州百姓一样“看在眼里、痛在心里”。
为回应群众关切，市人大常委会将骑楼建筑保护纳入2018年立法计划审议项目，希望通过地方立法，进一步规范骑楼建筑的保护及日常维护管理。更重要的是，通过立法保护古城的“根”与“魂”。分管立法工作的市人大常委会副主任曾巍说：“泉州人爱拼敢赢，这种打拼是时不我待的;然而他们的生活却是闲适浪漫的，这两种截然不同的状态，都浓缩在一条中山路里。”骑楼廊道下，人们悠闲漫步，唠嗑家常，或驻足听雨;而廊道外的马路上，匆匆而过的路人们，皆是铆足了劲儿打拼前行。“这种气质，是根植于泉州人灵魂深处、代代相传的精神。”他说，立法，不仅要保护骑楼建筑，更要留住文化，留住它的灵与魂。
立法过程
民主立法 回应民生关切
今年3月份，市人大立法调研组带着对骑楼建筑原住居民及其先辈的感恩以及对历史文化、优秀传统的敬畏，到中山路居民家中走访，“开门见山，打消老百姓的顾虑”。在面对面的沟通交流中，调研组与居民形成一个共识：从产权而言，骑楼建筑属于私人拥有，但当骑楼建筑分列在中山路两侧，与周边的骑楼建筑及其历史环境要素共同形成了完整的历史风貌，它就成了泉州人民珍贵的共同记忆和独特的历史文化遗产，也因此，需要全社会来共同保护。
“对骑楼建筑立面要求修旧如旧，我们理解，但对内部格局的修缮能否放宽限制?”针对骑楼建筑的修缮问题，受访的居民吴女士提出了自己的想法。她认为，骑楼作为上世纪20年代的建筑物，多数建筑内部保留着过去“前店面后仓库、楼上住家”的建筑格局，但随着经济社会的发展进步，旧时的建筑格局等无法满足居民对舒适居住体验的需求。“在对骑楼建筑修旧如旧的同时，是否为改善居住环境留有空间?”
带着吴女士的问题，立法调研组多次与政府有关部门等进行探讨，探索建立分类保护制度，将骑楼建筑分为重点保护和一般保护两类，明确由专家根据历史、文化艺术和科学价值以及完好程度对骑楼建筑进行评定，群众根据评定情况，依法对骑楼建筑进行修缮。
在一次次的走街串巷、入户走访中，立法工作人员深入了解骑楼建筑现状及居民最关切、最迫切需要解决的问题，并力图通过立法解决保护难题。
“审批时限过长，能否加快审批?”受访居民蒋老先生提出，希望提高骑楼建筑修缮、翻建的审批效率，及时保护受损的骑楼建筑。对此，立法工作人员组织规划、住建部门进行专题论证，《骑楼条例》第十六条要求设立骑楼建筑修缮、翻建受理申请专门窗口，由相关部门集中统一办理审批手续，并自受理申请之日起20个工作日内完成所有审批事项。
如何让人民有更多的获得感，始终为立法工作人员所关注和思考。面对骑楼建筑的产权人、代管人、商铺店主提出的一个又一个现实而迫切的问题，立法工作人员坚持问题导向，通过具体的法规制度精准对接群众所盼、民心所向，直面群众改善人居环境的合理需求，使立法更接地气，努力实现“见人见物见生活”的文化活态传承。
字斟句酌 反复论证修改
说起《条例》的主要制度，全程参与的市人大常委会立法工作人员如数家珍，而回顾起《条例》制定过程，大家坦言十分不容易。
从最初确定《条例》名称便引发争议，出现两种声音：一种认为，中山路骑楼建筑地处鲤城区，建议名称应加入“鲤城区”三个字，改为“泉州市鲤城区中山路骑楼建筑保护条例”;另一种则表示，中山路是中国十大历史文化名街，众所周知，不会产生误解，无需再强调其所在辖区。在座谈会上，双方各执一词，最终，立法工作人员考虑“中山路骑楼建筑虽在鲤城区，但又是泉州具有代表性的重要历史文化遗产，约定俗成称之为‘泉州市中山路骑楼建筑’;且第二条已经明确规定了骑楼建筑的保护范围，从立法技术规范角度出发考虑，条例名称为‘泉州市中山路骑楼建筑保护条例’更好。”
为推进精细化立法，立法工作人员对每一条法规规定都反复打磨推敲，力求精益求精。《条例》在对骑楼建筑进行概念界定时，是否加入“五脚架”、“雨脚架”，是讨论的焦点问题。有的人认为，加入“五脚架”、“雨脚架”更能彰显地方立法特色。对此，立法工作人员与古城保护专家经过反复沟通论证，认为“五脚架”、“雨脚架”现已经广泛用于闽南地区的一些其他建筑，从立法科学、严谨、审慎的角度出发，不宜在法规中用“五脚架”、“雨脚架”界定骑楼建筑。
据悉，整个立法过程对《条例》内容、主要制度设计、条文表述等诸多问题的探讨、修改达上百次之多，可谓字斟句酌。更有甚者，为与省人大常委会法工委进行及时有效沟通，“就几处条文的修改，就打了三个多小时的电话，反复沟通论证”。正是在一次又一次精益求精的打磨中，《条例》一稿比一稿更趋成熟、完善。
立法亮点
创制性立法 获全票通过
“这是非常不容易的一次全票。”继8月30日，《条例》提交市人大常委会会议表决获得全票通过后，11月23日，省十三届人大七次会议全票通过关于批准《条例》的决定，充分体现了省、市两级人大常委会全体组成人员对《条例》的认可与肯定。有的省人大常委会法制委委员说，这是一个“高度认可的法规”。这让立法工作人员激动不已，“《条例》在立法过程中实现了一大突破，即探索实现了保障居民合法权益和保护建筑承载的社会共享文化价值二者之间的有机统一，为其他城市古城保护提供了有益借鉴。”
立法工作人员介绍，大部分的骑楼建筑属历史风貌建筑，其保护等级低于文物、历史建筑，上位法对此类建筑保护没有规定，其他地市也没有保护骑楼建筑的比较完整的法规可供参考。“但从我市客观实际出发，这些骑楼建筑年久失修亟须保护，立法保护迫在眉睫。”为此，市人大常委会发挥地方立法优势，因地制宜解决泉州本地骑楼建筑保护的特有问题，探索创制性立法，发挥了地方性法规对上位法的拾遗补缺的作用。
曾巍说，骑楼建筑保护立法与《海丝条例》、《内沟河条例》最大的不同，在于中山路多数骑楼建筑属私人所有，“连排的骑楼建筑与周边环境要素形成完整历史风貌，其附着于骑楼建筑之上的历史文化价值，为社会共享。”正是由于这一双重属性特征，根据物权法第二条和第七条，权利人使用、修缮骑楼建筑应当在不减损历史文化价值的前提下行使;政府应承担保护职责，若权利人未能履行保护义务，应当积极采取保护措施。为此，《条例》将“正确处理保障居民合法权益和保护社会共享历史文化遗产的关系”作为立法原则，运用法治思维把法理、事理、情理有机结合起来，这是这部法规最鲜明的价值导向。
凝聚合力 与政府良性互动
在立法过程中，市人大常委会与市政府良性互动，形成了推进法规制定和实施的强大合力。
在法规起草阶段，市规划局和市法制办在起草和审查过程中多次邀请市人大常委会环城工委、法工委参加调研论证，争取形成共识。在法规进入审议后，市人大常委会法工委邀请市法制办、市规划局及其他相关部门选派专人全程配合草案的修改论证，充分借助相关部门的专业优势。
今年5月份，在前往海南海口、四川成都、阆中学习考察后，立法调研组及时形成调研报告，除梳理分析《条例》拟将借鉴的立法经验外，还汇总了上述城市关于骑楼建筑以及古城保护的特色做法，供市政府参考。
“法规的实施时间虽然在明年，但一些实施前的基础性准备工作却可以提前着手落实。”在法规草案相对成熟时，立法调研组建议市政府先期着手落实法规实施前的相关基础性准备工作，实现人大立法与政府保护工作的同向同步。而针对群众集中反映但不宜通过立法解决的问题，建议市政府抓紧抢救濒临损毁的骑楼建筑、制定保护指南等，真正做到民有所呼、我有所应。
