事实上，公益诉讼在发挥检察机关的监督职能时，必然会和问责相联系。既需要行政机关配合，又要对行政机关进行法律监督，这个两难的问题在公益诉讼中尤其突出。
“如果起诉后对一把手进行问责，那么一把手有顾虑就不能支持检察机关工作。为此我们对于每一个法律的适用、政策的适用，甚至在执行的后果上都进行了仔细推敲。”吉林省检察院行政检察部副部长王岩告诉北青报记者，检察机关对此提出的原则是，以过去的事情完全处理好为目标，如果在收到检察建议后仍然不警醒、不改正、不履职的话，那应该进行问责，“处理案件能达到既进行了法律监督、推行了公益诉讼试点工作的开展，又在适当的政策和法律允许的框架内实现多赢”。
支点
撬动伊通河全域治理
在“多赢”这个目标的指引下，2016年2月15日，吉林省检察院向吉林省政府发了一份检察建议书。这份检察建议是公益诉讼试点开展以来，全国首例由省检察院向省政府发的检察建议，背后是经济发展和环境保护的通盘考虑。
伊通河上游被垃圾渗滤液污染的问题解决后，检察机关发现更多的问题没有解决。蔡军生向北青报记者介绍，伊通县是一个小的农业县，常住人口是8万，流动人口是5万，基本上没有工业，“他们县要想发展，沿河的这些厂子不能全都关了，而且，居民的生活污水管道没有铺设起来，很多生活污水直接倾倒在河水里面，两岸的居民楼要跨河修理生活污水处理管道，这个费用比直接在地上埋个管子还要高很多，他们县财政处理不了，伊通县委和县政府领导表示，不能因为我们是上游就不能让我们发展，我们也想过好的生活啊，不能说治理上游就让我们穷着”。
检察机关意识到，伊通河污染治理是一个系统工程，涉及管网修建、污水处理、河道治理、生态恢复、污染企业搬迁等一系列问题，这些问题不仅经济基础薄弱、财力不足的伊通县无法解决，整个四平市也解决不了，“要统一协调流域内相关地方政府的人力、物力、财力”。
因此，吉林省检察院向吉林省政府发出了这份检察建议书，建议省政府把伊通河全流域治理的问题通盘考虑。一同上交的还有省检察院此前关于伊通河上游污染情况的调查报告。
据蔡军生介绍，“省委书记和省长都批示了这份报告，伊通河全流域治理工作已经被纳入《吉林省“十三五”发展规划纲要》，在省级领导和各省级部门关注的情况下，伊通县获得了将近20亿的财政支持，开始转型发展。”
伊通县副县长何旭明告诉北青报记者，检察机关的建议使伊通河全流域发展被列入省“十三五”发展规划，对伊通县的发展起到推动助力的作用。“我们意识到生态对于县域经济发展的支撑作用。目前正在对还存在的生态问题进行整改，用大环保、大生态的理念研究生态建设。”据他介绍，伊通县在去年11月成为国家旅游局确定的全国第二批“国家全域旅游示范区”，正在编制打造绿色生态景观，发展旅游服务业，带动地方经济发展的规划。
伊通河的长春段也是综合治理的关键一段。2月24日，北青报记者在长春市区内的伊通河岸边看到，伊通河面被冰雪覆盖，数十台挖掘机挥动着长臂正在作业。据现场施工的一位工人介绍，从1月中旬开始，河道内24小时不间断作业，要在天气转暖水位上涨前完成伊通河的清淤工程。
此外，吉林省检察院还向吉林省环保厅发了另一份检察建议书，建议环保厅与住建厅联合组织开展生活垃圾处理专项治理。
试验
诉前程序节约司法资源
行政公益诉讼从试点方案到司法实践的过程中，检察机关历经诸多考量，甚至是“纠结”。
比如第一份由省检察院发给省政府的检察建议书的出炉。“第一是没有先例，第二，不知道省政府会持一个什么样的态度，我们心里没底。所以为了防止检察建议书发了被政府回绝后我们检察机关会很尴尬，我们走了党内请示程序，写了一个案件情况，附带着检察建议书，报告给省委书记和省长，他们都有签批意见，说按照检察机关的建议去抓落实，批给常务副省长，交给发改委，是这样一层层落实。”张书华告诉北青报记者，检察建议书在党内通过后，检察机关按照法律程序，正式给省政府检察建议书。
王岩也坦承“当时压力可大了”。伊通河是长春市的母亲河，如果把河源的污染揭露，就等于把伊通河整个沿线的污染情况曝光在媒体之下，老百姓的反应可想而知。“所以我们那时候都在想这个事能不能做，做了影响大不大，毕竟过去是以牺牲环境为代价进行经济发展的，现在又要保护环境，这对矛盾怎么解决。万一为了最高人民检察院部署的公益诉讼试点工作，做了试点工作的内容，但却和当地经济发展的步调不一致，影响当地经济的发展，怎么办”。
面对公益诉讼试点中存在的这些困难，吉林检察机关的基本经验是从两方面突破。“一是高端决策，把所有的方案弄到省委省政府这个层面去决策;第二是想方设法说服行政机关，争取党政领导和检察机关形成共识，站在同一条线上非常重要。”张书华向北青报记者表示，以伊通河的案子为代表，公益诉讼试点工作从开始到现在是一点点来实现的，检察机关边学边干，边干边摸索，一点点难题的破解，不是刚开始就能预见今天的结果。
张书华还用“三部曲”来形容检察机关在行政公益诉讼中的工作流程。“第一是‘劝’，给你发个检察建议书叫你改正，让你启动内部纠错程序，劝你你改了，皆大欢喜。”在行政公益诉讼案件中，诉前程序重在通过检察建议的方式依法督促行政机关纠正违法行政行为。公益诉讼的目的在于纠正行政机关的违法行为，但是诉讼过程同样需要成本。因此，诉前程序给予了行政机关纠正违法行为的机会，在成本支出较少的情况下解决问题也避免了司法资源的浪费。
“如果劝你不听，那第二步‘告’，把你告上法庭，让你当被告，行政机关的负责人也怕上法庭当被告，他觉得丢不起这个人。如果法院作出裁判，你仍拒不执行，第三步就是‘罚’， 拒不执行法院裁判的，可以依法对其负责人进行司法拘留，就形成了劝、告、罚这样一个层层递进、越来越严厉的行政诉讼体系，推动行政部门履职。”张书华说。
另一方面，行政公益诉讼能使各级行政机关和国家工作人员提高依法行政的意识和能力，推动政府的行政效率。张书华说：“行政公益诉讼是好事，因为检察院这把‘刀’可以帮行政机关削掉不依法行政这个‘把儿’，帮行政机关监管队伍。”蔡军生告诉北青报记者：“地方党政一把手每天需要处理的事情非常多，公益诉讼是一个办法，通过法律手段把一个突出的环境问题推到前台，引起当地领导的重视，要不然一天事务繁杂，从哪个事开始干起，千头万绪，不一定能够注意到。”现在吉林省一级的行政部门搞业务培训，有一课就是如何避免被提起行政公益诉讼。
本版文并图/本报记者邢颖
